税收优惠行不通了？审计署将严查“税收洼地”、“违规返税”

admin 2月前 124

税收减免一直是招商引资的主要政策抓手。

不过，以后「税收洼地」恐怕行不通了。

2024年1月11日，全国审计工作会议在北京召开。会议首次要求「深入揭示一些地方招商引资中违规出台小政策、形成税收洼地等问题，严肃查处违规返税乱象」。

事实上，近年诸如财政奖励、税收返还等优惠政策一直面临着合理性及合法性等诸多方面的挑战。随着税收洼地即将被重点审计，一些深度依赖税收政策招商的政府和园区将面临巨大冲击。

正文：

返税——招商引资的利刃

在招商圈儿有一句至理名言——「栽下梧桐树，引来金凤凰」。说的是一个地方只要「积极创造条件」，就有机会引进人才、吸引企业前来投资。

而不同的城市，需要创造的「条件」也不相同。

在一、二线发达城市，由于土地价值较高，地方政府主要通过土地让利来进行招商引资；但对于更多的中小城市，由于土地吸引力有限，甚至事实上的「零地价」（土地价款以奖励的形式返还给企业）都难以吸引到企业，因此必须依靠税收优惠政策这一王牌来吸引投资。

一般来说，市面上常见的税收优惠政策包括三种：

1、税收返还，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等。

这里的税收返还，是针对税收的地方留存部分，在不超过留成比例的情况下，向企业返还部分税款。

流程上，由税务部门先对纳税人正常征税，然后地方政府把自己得到的这一部分按比例再返给企业，形成「先征后返」。

值得注意的是，「先征后返」是由税务和财政两个行政机关配合实施的，税务局先收上来的是税款（这些税务一旦入库，即转换为政府的财政收入），而财政局后返回去的资金来源于财政预算。

2、税收减免，如免收土地契税、土地增值税。

3、税收奖励，投资者在开发中向政府缴纳的税金，政府确认后按投资者缴纳的一定比例奖励给企业。

此外，还有一种是以核定征收为主的税收洼地。

核定征收主要适用于个体户、个人独资企业和合伙企业上。因为个体户、个人独资企业和合伙企业不需要缴纳企业所得税，只需按照经营所得缴纳个人所得税。

核定征收原本是惩罚性措施，让摊贩和街边小店这种规模不大，算不清成本、又拿不到发票的个体户，象征******一点点税。但在实际操作中，由于核定征收税率实在太低，逐渐成为了一种「税收优惠」，以至于很多高收入的个人和独资企业也来分一杯羹，包括范冰冰逃税案、邓伦逃税案、薇娅逃税案等，都是走的核定征收路线。

近两年，国家已基本叫停核定征收企业的注册，并逐步清理了不少不合核定征收要求的企业。

当然，企业不可能平白无故享受税收优惠，政府也会对企业有些要求。

比如，有些政府要求企业只要注册在本地，无需实地办公，即可享受税收优惠政策。这种多以欠发达地区为主，只是为了争夺税源，至于企业是不是在本地办公反倒没那么重要；而有的地方则规定企业必须在当地注册且实际开展业务才能享受到税收优惠。

再比如税收返还比例，江苏规定，地方政府对于在当地园区入驻的企业，会对入驻企业所缴纳的税收按一定比例返还，可以返到地方留存（增值税50%，企业所得税40%）的70%-85%；而重庆此前规定，地方政府会对入驻企业所缴纳的税收按一定比例返还，最高可以返到地方留存（增值税50%，企业所得税40%）的60%-80%。可见，返还比例有高有低，不尽相同。

为什么会存在「税收洼地」

税收政策是国家宏观调控的重要手段，出台差异化的税收政策，初衷是为了缩小我国区域间的经济差距。

众所周知，我国东、中、西部地区在经济发展、产业层次、营商环境上均存在巨大差距，随着沿海地区经济开放与全球产业结构调整，差距还有不断扩大的趋势；另一方面，我国传统的税收优惠政策明显具有「区域性」、「外资性」特征，不适当的区域税收优惠加剧了西部经济发展的滞后性。

在这样的背景下，国家制定并实施了一系列旨在促进西部地区经济社会发展的税收优惠政策，以增强西部地区的投资环境和投资吸引力。

效仿西部的「税收洼地」，同一城市，不同县区之间，也出现了差异化的税收政策。比如：早年上海的奉贤和松江属于郊区，经济相比其他区域相对落后，为了缩小区域经济发展的差距，提升招商吸引力，政府提供了优惠幅度较大的税收政策，如较高比例的地方留存税收返还等。

可随着时间的推移，原本为了减缓区域经济发展差距扩大的速度而实施的税收政策，却被各地政府「玩坏了」。

究其原因，笔者认为，税收优惠的初衷是好的，但坏就坏在乱了规矩。

人们总是「不患寡而患不均」。以前，大家都没政策，眼一闭心一横，心想爱怎么着怎么着吧。但现在你扛上大炮了，我还拿着烧火棍，这就不行了。对地方主官来说，战略是国家的，眼前的一亩三分地才是自己的，一旦税收的平衡被打破，企业肯定更愿意选择政策更好的城市，本地的财政收入就大受影响，出不了政绩，上级要追责，可不是简简单单一句「政策不行」就能敷衍了事的。尤其是最近几年，地方经济发展的势头堪忧，市场上几乎没有增量，招商引资成了「零和游戏」，每走一家企业，压力就更大了一层。为保证经济发展，发达地区也要在政策上做出让步。无序的横向税收竞争又导致地方政府财政收入水平和经济建设程度的马太效应加剧，进而导致招商进一步「内卷」。

于是我们看到，2018年以后，税收返还逐渐蔓延到了各大二线甚至一线城市。

挑战国家政策，地方政府怎么敢的啊？

虽然地方给到企业的税收优惠五花八门，但实际上，这些政策大多并不合法。

《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕第2号）明确规定：

「先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。」

也就是说，正规的「先征后返」需要经过国务院批准，由国家税务总局、财政部等部门进行发布，而地方行政机关无权擅自制定「先征后返」政策。

然而，即便有国家顶层政策在先，各地仍然对制定「先征后返」政策乐此不疲，「胆量」从何而来？

1、违规成本低

我们看到，虽然很多城市出台了违规税收优惠政策，但现实中因此被处罚的官员寥寥无几，反倒是因为招商引资不利被调离的大有人在。究其原因，国家税务总局只是国务院的一个职能部门，对地方政府没有直接管辖权；反观地方政府一方，通过出台违规优惠政策挖了别人的墙脚，增加了自己的政绩，只有违规收益，没有违规成本，何乐而不为？

2、缺乏监管

现实中，税务征管由地方税务局负责，而地方税务局又由地方政府直接管理。在这样的关系下，地方税务局与地方政府的亲密程度甚至超出了一脉相承的税务总局，地方税务局也就很难把监督落到实处。

3、「先征后返」存在空白地带

前文提到，政府招商引资协议中的「税收返还」特指将税收地方留存部分返还给企业，而税收地方留存部分属于地方性财政收入，地方政府对此拥有支配权，对这部分款项的返还是否合法，业内一直存在争议。

如，【（2020）最高法行申171号】一案，最高人民法院就全椒盛华建材市场开发有限公司与安徽省全椒县人民政府达成的税收优惠协议的税收返还条款效力问题上明确指出，「从投资协议订立的目的来看，全椒县政府承诺在5年内对建材大市场缴纳的经营税收地方留成部分予以返还，用于支持大市场建设，实质是用地方财政资金鼓励和支持外来投资，发展地方经济，并不违反法律的强制性规定，协议双方应按照约定诚信履行。」

最高法院在上述关于税收优惠协议中的税收返还条款的效力认定问题上，将政府允诺给企业的税收返还优惠政策推定为一种财政优惠政策而非税务问题。

而在安徽省高级人民法院（2018）皖行终674号安徽省庐江县天友房地产开发有限公司与庐江县人民政府一案中，安徽省高级人民法院认为将税收地方留存部分按照一定比例奖励给企业的约定，是一种变相减（退）税的约定，与《税收征收管理法》及国发〔2000〕2号文规定的内容相抵触，违反了国家法律的强制性规定，应属条款无效。

这里安徽高院则是将税收返还优惠政策定为税务问题，认为其与国发〔2000〕2号文的内容相背离。

税收优惠政策野蛮生长，弊端开始显现

正如硬币的两面，任何事情都有其两面性。通过出台税收政策，政府达到了吸引企业入驻，扩大税源，进而带动当地经济发展的目的；但另一方面，「税收洼地」造成了税源大量流失，特别是像霍尔果斯一类的「税收洼地」，其提供的税收优惠已经严重偏离了正常水平，破坏了市场的统一性。

1、扰乱市场公平竞争

站在国家的角度，地方自主制定税收优惠政策严重影响了国家税制的统一，扰乱了市场公平竞争。而税收与税源的背离也阻碍了全国统一大市场的建设。

注：3月份《关于加快建设全国统一大市场的意见》提及「清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，防止招商引资恶性竞争行为」。

2、招商「内卷」加剧

地区企业间的税负不公平，对其他地区形成不对称竞争优势，为了维持招商竞争力，其他地方政府不得不出台与之相匹配的政策，使招商进一步「内卷」。

3、对地方发展贡献甚微

从政府角度讲，税收优惠的初衷是促进地方经济发展，但实际上大家都在在争夺税源。引进的绝大多数都是没有实地经营或生产、只享优惠不出力的「空壳企业」。这些企业并不在当地开展实质经营业务，无法创造就业岗位或助推当地产业发展，对地方经济发展的贡献微乎其微。

4、财政收入大量流失

政府依法从企业收上来的税，又返还给了企业，结果就是各地方政府互相引税，造成财政收入大量流失。

5、助长涉税违法案件发生

如今，地方招商引资享受地方税收返还优惠政策已经成为虚开发票案高发的重要诱因。如全国首例利用互联网共享经济服务平台虚开发票案件布角科技虚开案，涉嫌虚开增值税专用发票金额高达13亿余元。这一案件也揭开了利用国家税收、地方招商引资优惠政策及委托代征等制度漏洞，大肆骗取、漏逃国家税款黑色产业链。

对企业来说，税收优惠政策也存在较大不确定性。

现实中，享受税收返还政策的企业，或将企业迁移到当地、或把税收放在当地，已经付出了沉没成本。但正如前文所说，税收优惠处于法律真空地带，因此税收返还存在极大的不确定性。返还比例缩水、时间无限延长甚至无法兑现都是家常便饭。尤其现在经济不景气，地方政府手里没钱，据笔者了解，现在很多地方政府都以财政困难为由不给返了，税收返还政策逐渐收紧直至逐渐消失的趋势已经显现。

税收优惠政策的变迁

国家对于违法违规税收优惠政策的清理也是一波三折。

前文提到，早在2000年，国务院就出台了《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，明确提及各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月1日起一律停止执行。

这是国家第一次正式对违法违规税收优惠政策进行清理。

2014年，国务院出台了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发【2014】62号），明确提出:

「一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国对外承诺，引发国际贸易摩擦」、「规范税收等优惠政策，有利于维护公平的市场竞争环境，促进形成全国统一的市场体系」，发挥市场在资源配置中的决定性作用」。

这是国家第二次的清理动作。

如果62号文当时被彻底贯彻执行，也许今天就看不到所谓的税收返还政策了。奈何当时我国正在经历经济寒冬，全年经济增速持续下行、内外需求双双乏力，企业效益大幅下滑，为确保税优政策的稳定性，国家在新政实行了半年后，宣布搁置执行。

在2015年5月，国务院就出台了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），分别从过去已出台政策、以后新出台政策和专项清理工作的时间点上留出了缓冲空间。如：「已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行」、「没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行」、「已签订合同中的优惠政策，继续有效」、「已兑现的部分，不溯及既往」。

此后数年，由于经济下行压力持续，叠加土地财政难以为继，政府在招商压力之下对地方自主出台税收优惠政策的态度比较「宽容」。地方或园区核定征收、税收返还的政策宣传层出不穷，招商竞赛愈演愈烈。而各地政府为了保证政策出台的合规，一般不再使用「税收返还」的文字表述，而是改用「财政奖励」和「财政扶持」等表述方式，而且在优惠政策或招商合同的文本都会加入免责条款。

面对愈加「内卷」的税收优惠政策，国家终于坐不住了。

2022年6月13日，国办印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（简称「20号文」），提出要求「逐步清理不当干预市场与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。」

2023年6月，审计署披露《国务院关于2022年中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》。在重点审计54个地区财政收支情况，并就共性问题延伸了其他地区发现，55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。事后55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠政策，规范招商引资行为。

可以预见，违规返还税收将成为未来几年政府重点打击的对象。